Par Matthieu Calame
Matthieu Calame (Cap Estérel)
La politique agricole commune est souvent présentée, à juste titre, comme un des vecteurs de la construction européenne. Le sera-t-elle toujours demain ? Impossible d’y répondre. Mais pour bien aborder la PAC aujourd’hui et sa réforme demain, il est indispensable de comprendre le contexte de sa genèse, de son évolution. On y verra que la PAC est née et s’est développée dans un contexte européen et international mouvant et que c’est ce contexte qui lui a donné sa forme actuelle. L’acronyme PAC est bien constitué de trois termes: politique, agricole et commune. Si le mot agriculture comme le fait agricole occupe la place centrale, on aurait garde de négliger l’importance du premier et du dernier: politique et commune. Car il s’agit d’un dispositif politique soumis aux contraintes de ce champ et c’est une oeuvre commune, produite par ces acteurs ayant parfois des objectifs distincts. Il convient donc d’éviter une lecture nationale (franco-française en l’occurrence) et purement agricole du phénomène que constitue la PAC.
Origine et contexte de la PAC
La PAC trouve son origine dans le projet politique européen. Elle fut autant un moyen de sa construction qu’un enjeu en soi.<ref>http://www.ena.lu/</ref>
le projet européen des fédéralistes
Le projet européen doit beaucoup à l’engagement de quelques militants de « l’Europe Rhénane ». Deux des figures majeures de ce mouvement furent l’allemand Hallstein et le néerlandais Mansholt. Ces deux noms sont peu connus en France en dépit du fait que le premier fut le premier président de la toute nouvelle commission européenne et que le second fut le premier commissaire à l’agriculture et … le deuxième président de la commission ! Ces Rhénans tenant de la constitution d’Etats Unis d’Europe voulaient construire une Europe fédérale et y oeuvraient avec pragmatisme, sans présager du meilleur chemin pour y parvenir, mais conscients, en tout état de cause, qu’il s’agirait d’une longue marche.
1954 : l’échec de la communauté européenne de défense
Le réflexe quasi naturel dans le contexte de l’après guerre et dans la perspective de banir la guerre entre états européens, était de bâtir une Europe politique et militaire. Un projet avait été élaboré, celui de la Communauté Européenne de Défense. Mais en 1954 le projet de CED, repoussé par le parlement français aboutit à une impasse. La voie “politique” de construction de l’Union semble compromise durablement.
Acier, charbon et produits agricoles : l’Europe des ressources
Dans le domaine de la coopération économique, par contre, les politiques de mise en commun des ressources, notamment le charbon et l’acier (18 avril 1951), permettent de réelles avancées. L’Europe militaire et politique est donc remise à plus tard. L’unification des marchés et des économies devient la voie privilégiée d’unification du continent.
En s’inspirant de ce qui marche, la construction de l’Europe politique est relancée à Messine puis à Rome avec la création du marché commun: la Communauté Economique Européenne (CEE)
Juillet 1958 : la conférence et le compromis de Stresa
Dans le cadre de l’édification de la CEE, la conférence de Stresa aborde la question de la formation d’un marché agricole commun. Les acteurs de la profession sont étroitement associés comme ils le seront tout le long de l’histoire de la PAC, ce qui conduit à relativiser l’image d’une politique élaborée par des technocrates mal informés. L’union agricole soulève de très vifs débats tant les modèles des uns et des autres peuvent diverger. Les positions sont particulièrement polarisées entre, respectivement:
- la position néerlandaise dont l’agriculture est à l’époque très intégrée au marché mondial et notamment à l’agriculture américaine, ce que l’on pouvait résumer par une phrase: les vaches néerlandaises broutaient les bords du Mississipi (c’est à dire qu’une part non négligeable des fourrages consommés par le troupeau laitier néerlandais provenait des USA)
- la position française (et il faut rappeler qu’à l’époque la France vient juste d’abandonner son empire coloniale à l’exception notable de l’Algérie, gros pays agricole), très attachée à la tradition colbertiste d’autosuffisance et, de ce fait, préoccupée d’en étendre le principe à l’Union. La France prône donc la préférence communautaire, c’est à dire l’achat en priorité par chaque pays des denrées produites par un des autres pays de l’union.
3 grands objectifs sont finalement retenus:
- le rapprochement progressif des prix pour les produits de base, et notamment pour les
céréales secondaires,
- la mise à disposition de l’agriculture de capitaux, dans des conditions qui correspondent aux besoins particuliers du secteur agricole, dans un souci de mécanisation et de motorisation destiné à augmenter la productivité par actif,
- le rapprochement des législations sociales, commerciales et économiques.
L’idée générale autour de laquelle les participants ont fini par converger est celle de construire un marché intérieur libre – les droits de douanes intérieurs seront supprimés – mais régulé puisque:
- on maintient à la fois des frontières vis à vis de l’extérieur,
- on s’accorde sur la mise en place de prix garantis,
- on convient de l’harmonisation des législations)
1958-1970 : mise en place et apogée
Il faudra de fait quatre années pour que la PAC commence à se mettre en place. Après l’accord de principe de Stresa, le nouveau jalon est le 14 janvier 1962, date du premier “marathon” agricole européen. Il concrétise les accords de principe. Les membres de la CEE prennent les dispositions suivantes:
- ils organisent marchés agricoles communs à savoir pour les céréales, le porc, les œufs, la volaille, les fruis, les légumes et le vin,
- ils fixent les règles de concurrence,
- ils établissent un calendrier de négociation pour les produits laitiers, la viande de bœuf et le sucre en vue de faciliter rapidement les échanges intra-communautaires.
Cette politique n’est toutefois pas strictement réglementaire et demande la mobilisation de moyens ce qui implique la création du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA). Celui ci finance les deux “piliers” de la PAC:
- l’orientation des actions structurelles c’est à dire les aides au développement agricole puis rural.
A sa création Le FEOGA représente près de 60 % du budget communautaire.
La négociation sur les prix s’avère délicate particulièrement entre la France et l’Allemagne. La France qui dispose de grandes surfaces, qui souhaite vivement également s’industrialiser et donc transférer la main d’oeuvre de l’agriculture à l’industrie, se satisferait volontiers d’un prix bas qui lui permettrait également d’exporter en Allemagne compte tenu de ses avantages comparatifs. L’Allemagne quant à elle préfère un prix élevé pour protéger ses petits agriculteurs. La situation se dénoue toutefois aisément en faveur de la position allemande dans la mesure où l’Allemagne est le principal contributeur. Avec un prix garanti élevé la France exportera moins mais à un prix élevé. En résumé, l’Allemagne a accepté de payer le prix pour protéger sa petite agriculture.
Au point de vue agronomique ce choix aura toutefois un important effet pervers. Comme il n’y a pas de prix garanti pour les oléoprotéagineux (soja, pois…)le blé devient une culture excessivement lucrative qui conduit à sa sur-représentation au niveau du territoire. Résultat l’Europe aura vite des excédents en blé mais creusera des déficits dans d’autres secteurs.
Bilan en terme de construction de l’Europe
Pour les fédéralistes européens, la construction d’une politique agricole durable entrainait nécessairement à moyen terme: – la création d’un budget européen stable et, idéalement, une fiscalité européenne, pour abonder le FEOGA, – l’établissement à terme d’une monnaie commune rendue nécessaire par le développement des échanges au sein d’un marché unifié. C’est en cela qu’ils imaginent que la PAC sera un puissant vecteur de la construction de l’Europe fédérale. De fait la suite va leur donner raison.
Pour garantir les prix, il fallait disposer d’un budget. En 1965 la question de ressources propres de la communauté est ouvertement posé. La France, consciente du caractère fédéraliste d’un tel dispositif et attachée à la souveraineté nationale, refuse et pratique la politique de la «chaise vide ». La position n’est toutefois pas tenable, sauf à renoncer à une politique, la PAC, dont elle est financièrement la grande bénéficiaire. A partir de 1966 s’élabore un compromis qui ne deviendra complet qu’en 1969 à l’issue du « marathon agricole ». Ce compromis de Luxembourg est ambivalent. D’un point de vue politique il consacre la prééminence des états, mais, financièrement il se traduit par la mise en place de mécanisme de financement partiellement autonomes fondés sur des taxes aux importations et exportations et une part de la TVA. C’est cette dernière qui deviendra prépondérante au fil des années.
Pirx et marchés uniques impliquaient une grande stabilité monétaire. Or, à partir de 1971, avec la fin du système de Bretton Wood issu de la deuxième guerre mondiale, qui formait le cadre des changes, les monnaies se mettent à flotter. ce désordre monétaire pose pose d’épineux problème. En quelle monnaie faut-il fixer les prix ? Comment absorber les effets des dévaluations ? Pour les résoudre, les pays créent le SME (Système Monétaires Européens) première étape de la constitution d’une monnaie commune (Accords de Bâle du 10 avril 1972). Hallstein et Mansholt avaient si bien conscience du lien entre marché agricole unique et union monétaire que dès 1964 – soit huit ans avant les accords de Bâle et trente six ans avant l’entrée en vigueur de l’euro ! – à l’occasion de négociations sur le prix du blé ils annonçaient « Nous allons obliger la communauté à s’acheminer vers une monnaie commune ».
1970-1987 : les difficultés s’accumulent
A la fin des années 1960 la PAC se révélait en terme de production être un franc succès. Mais, dans le même temps, ses défauts, après quelques années de pratiques, se firent jour. Le revenu des producteurs ne progressait que faiblement, on avait dépassé les objectifs de production et, pour quelques secteurs, elle menaçait de devenir lourdement excédentaire donc exportatrice mais sur un marché mondial dont le prix était inférieur au prix européen et donc coûteuse en subvention. Face à ces risques de dérive, Mansholt déclare, en 1969: « il est temps de réformer la PAC ». 1969 ! Il était donc déjà évident pour les acteurs lucides que le système mis en place ne pourrait durer éternellement. Mais sous la pression des syndicats agricoles le « plan Mansholt » est vidé de sa substance, sans qu’une proposition alternative émerge. Les années qui vont suivre vont confirmer les analyses de Mansholt.
Si la CEE était devenue sur-productrice en blé et en lait, elle avait, par contre, creusé son déficit de protéines, puisqu’aux termes des accords avec les USA les soja entrait, libre de droit de douane dans la communauté. L’Europe était donc très dépendante du soja américain. En 1976 les USA font face à une mauvaise récolte de soja. Pour limiter la hausse du prix intérieur et protéger leurs propres éleveurs (notamment de poulet dans un contexte de “guerre du poulet” transatlantique), ils limitent leurs exportations, c’est l’embargo sur le soja qui révèle la faiblesse des européens et les conduit à mettre en place un « plan protéine » pour subventionner les cultures de plantes protéagineuses. C’est aussi à cette occasion que germe l’idée de récupérer les protéines des abattoirs pour nourrir le bétail, qui sera à l’origine de la maladie de la vache folle.
En 1984, l’Europe, croulant sous des montagnes de beurre a du mettre en place le mécanisme des quotas laitiers pour limiter la production. Le système était il est vrai devenu incontrôlable. Arrêtons nous un instant sur une “dérive” typique des failles de la PAC: comme le prix du beurre était garanti et donc supérieur à celui des graisses végétales, l’industrie de l’alimentation du bétail substituait dans l’alimentation des veaux des graisses végétales aux graisses du lait. On importait donc des huiles bon marché (souvent hors d’Europe) et l’on accumulait du beurre que la communauté devait brader sur le marché international !
En 1979 pour contrer l’invasion de l’afghanistan par l’URSS, Jimmy Carter lance l’embargo sur les ventes de céréales à l’URSS. L’argentine, l’Australie, le Canada et l’Europe s’emparent du marché soviétique et font échouer l’embargo; En 1980 à son arrivée au pouvoir, Ronald Reagan met fin à l’embargo et réclame que l’agriculture soit réintégrée au menu des négociations internationales. C’est chose faite en 1987. A cette date, en France, J. Chirac est premier ministre et F. Guillaume, issu de la FNSEA, est ministre de l’agriculture. Il est clair que l’un et l’autre aveuglés par leur conviction que la France est désormais une grande puissance agricole, ont complètement perdu de vue le fait que la compétitivité des producteurs français est massivement due à la PAC. Or, celle-ci n’est pas compatible avec les règles de libre échange qui fondent le GATT (General Agreement on tarif and trade).
1987-1995 : la PAC et le GATT
La PAC est non conforme aux principes généraux du GATT. Les prix intérieurs garantis (grâce aux protections douanières et aux subventions) sont pour de nombreux produits plus élevés que les prix mondiaux. Comme la production dépasse les besoins, l’Europe, pour écouler ses surplus, vend à perte. Les USA ont mis en place un autre système plus rusé, le deficiency paiment qui finance les agriculteurs en amont et qui maintient un prix intérieur et un prix extérieur identiques. Ayant accepté de redébattre de l’agriculture au sein du GATT, l’Europe se trouve donc contrainte de mettre en place une réforme de sa Politique agricole. Elle aboutira en 1992 sur une nouvelle politique dont le principal mécanisme est une subvention à l’ha sur une base « historique » c’est à dire proportionnelle au rendement régional. En outre les subventions demeurent liées à la nature de la production: céréales à paille, maïs, maïs irrigué, oléagineux… Autant dire qu’il s’agit de continuer à verser les mêmes subventions mais sous une forme différente permettant de faite converger prix intérieur et prix mondial. L’UE concède tout de même une mise en jachère visant à limiter la production et une réduction progressive de ses subventions à l’exportation. Cette réforme est considérée comme un pas en avant et permet aux négociations d’aboutir avec la signature des accords de Marrakech (1995). Ces accords entérinent également la création de l’Organisation Mondiale du Commerce en lieu et place du GATT.
Les négociations du round de l’Uruguay ont eu un effet majeur. Ils ont mis au grand jour les systèmes de subvention dont bénéficiaient les agriculteurs des USA et de l’UE. Pour tous les autres pays, il est apparu que la « compétitivité » de ces agriculteurs, qui leur prenaient des parts de marché, était totalement surfaite. Leurs exportations à bas prix n’étaient rendues possibles que par des pratiques de dumping et non par leur efficacité intrinsèque.
Les agriculteurs des USA et de l’UE apparaissaient alors non comme des managers libéraux mais comme des actifs largement dépendants des fonds public. Le traumatisme fut énorme. Les producteurs de ces pays furent confrontés à cette dure réalité: leur prospérité devait moins qu’ils le croyaient à leur travail et beaucoup plus à un régime dont ils bénéficiaient tout en en ignorant la portée. Bien des agriculteurs “découvrirent” la PAC quand on passa des prix garantis (invisibles) aux “primes” bien visibles qui dépassaient souvent le résultat de l’exploitation ! Dans une époque dominée par la doxa dérégulationiste – dite néolibérale – valorisant exclusivement l’image du “manager” affrontant le marché et dévalorisant le fonctionnaire l’ouvrier de l’industrie, et toute régulation, les agriculteurs découvrirent que leur secteur d’activité était largement assisté et qu’à tout prendre ils s’apparentaient plus au cantonnier qu’au manager. D’où un refus très fort des propositions qui auraient semblé, de près ou de loin, les réduire à des « jardiniers du paysage », image insupportable. D’autant plus insupportable si l’on considère que la profession avait vu disparaitre de nombreuses fermes, et que ceux qui restaient avaient généralement justifié l’éviction des fermes voisines du fait « qu’elles n’étaient pas compétitives ». Comment se regarder sereinement dans la glace quand il devenait évident qu’on n’avait jamais été compétitif que par la grâce d’un système public et donc politique de subventions dont le changement de quelques paramètres pouvaient demain redistribuer les cartes de la compétitivité instaurant une autre hiérarchie parmi les agriculteurs ?
1995-2013 : tensions internationales et contradictions internes
Si l’accord du round de l’Uruguay avait été arraché in extremis, il était clair pour à peu près tout le monde qu’il ne constituait qu’une étape, une trêve. Le mandat de l’OMC, nouvellement créée, était sans ambigüité, il s’agissait de poursuivre la libéralisation et d’éliminer les distorsions aux échanges internationaux. Or, dans cette optique, la PAC de 1992 était encore insuffisante et la réforme devait se poursuivre, dans le même sens: découplage des aides (elles ne doivent plus être liées à une production), conditionnement de ces dernières à un enjeu extra-commercial (par exemple l’environnement). De fait l’agriculture est inscrite durablement à la table des négociations internationale. La pression sur les politiques agricoles ne se relâche plus. Le sucre et le coton firent l’objet d’attaque juridique de pays menés par le Brésil.
Dès l’ouverture d’un nouveau round de négociation en 2003 à Doha l’agriculture fut au centre de la discordre. Et c’est encore elle qui en 2008 à Genève a bloqué tout accord. Pour une fois l’UE n’était pas en première ligne car, entre temps, elle a entrepris, une enième fois, de réformer sa PAC dans le but de la rendre plus compatible avec les règles de l’OMC: découplage des aides et des productions, et couplage des aides à des conditions environnementale (éco-conditionnalités) qui ont le mérite d’être considérées comme licites tant en interne qu’en externe de l’UE.
Dans le même temps, l’UE avait aussi à absorber une vague d’élargissements qui bousculait son paysage agricole. Les pays entrant étaient généralement pauvres et relativement agricole. L’europe de l’Ouest se trouva confrontée à quatre contraintes:
- réaliser l’élargissement,
- maintenir la PAC,
- protéger ses agriculteurs,
- limiter le budget de l’Union.
Il était impossible de respecter ces quatre contraintes simultanément. On pouvait certes réaliser l’élargissement, maintenir la PAC (en l’étendant aux agriculteurs de l’Est) et protéger les agriculteurs de l’Ouest, mais cela aurait demandé un accroissement des budgets européens ce à quoi les gouvernements engagés dans une réduction des dépenses publiques ne pouvaient guère se résoudre. Une fois qu’il fut admis que l’on ne pouvait plus différer l’élargissement, restait à savoir laquelle des trois contraintes serait levée. Implicitement les pays de l’Ouest étaient d’accord de ne pas augmenter le budget de l’UE, la France et l’Allemagne tombèrent même d’accord pour limiter la contribution à 1% du PNB alors même qu’il avait pu atteindre autrefois 1,4 % ! Il restait donc à choisir : maintenir la PAC (mais avec des aides forcément moindre du fait des limitations budgétaires et donc condamner les exploitations moins compétitive de l’ouest) ou protéger les agriculteurs de l’Ouest mais alors accepter à terme un démantèlement de la PAC ?
De fait dans un premier temps (2003-2013) on opta pour la seconde solution, ou plus exactement pour une solution transitoire, intenable à terme. L’élargissement se fit à l’Est… mais sans étendre complètement la PAC ! En clair les paysans de France, d’Allemagne, Pologne et de Roumanie seraient sur le même marché, mais n’auraient pas droit aux mêmes subventions à productions équivalentes. Il était clair que la solution ne pouvaient être que transitoire.
2013 et après ?
Les négociations de l’après 2013 ont commencé. Quelles sont les données de l’équation ?
- Depuis la constitution de l’Euro, l’agriculture a perdu son rôle de « cheval de troie » de la construction européenne, le but est atteint, la PAC a perdu sa substance politique,
- le budget, sauf brutal changement, devrait rester limité à 1 % du PIB
- Il est politiquement intenable de maintenir des aides différenciées Oues-Est, mais il est toujours possible d’utiliser l’environnement comme prétexte pour permettre aux régions riches de subventionner leur agriculture, à condition que les garanties soient tout de même sérieuses
- Il existe au niveau européen de multiples projets concurrents qui guignent le budget agricoles: l’Europe de la recherche, l’Europe des territoires
- De nouveaux enjeux émergent: le problème énergétique, le problème du vieillissement, le problème du chômage, les problèmes de santé/environnement, le problèmes des ressources naturelles et d’environnement global (eau/sols/climat), et plus récemment le retour des préoccupation en terme de sécurité des approvisionnements.
Il est donc difficile de dire a priori et à moyen terme dans quel sens va pencher la balance, mais l’on peut distinguer quatre « projets »:
- Le projet porté par ceux qui veulent maintenir la PAC, voire revenir à la PAC antérieur, si nécessaire au prix de quelques concessions mineures en matière d’environnement, projet porté par les syndicats agricoles majoritaires et par les coopératives et, dans une moindre mesure par l’agroindustrie. En France c’est aussi la position du ministère de l’agriculture.
- le projet de réforme profonde intégrant une composante sociale et environnementale forte. Le projet, porté initialement par les mouvements altermondialistes ou écologistes est repris par une part croissante de la société.
- le projet d’intégration des la PAC dans une politique de l’espace rural ou plus largement dans une politique territoriale inspirée par les fonds de cohésion européen (c’est la tendance défendue par la commission qui dès 1995 avait proposé de transformer la PAC en Politique Rurale d’Initiative Communautaire – PRIC). Le co-financement deviendrait la règle. Cette position est notamment celle qui a la préférence des états fortement contributeurs (Pays-Bas, Allemagne) et sans doute en France du ministère des finances depuis que la France est elle-même contributrice et que la PAC lui coûte plus qu’elle ne lui rapporte.
- La suppression de la PAC, avec possibilité pour les régions de subventionner l’agriculture pour des raisons strictement environnementales, et l’utilisation des budgets de l’UE à d’autres fins. C’est notamment le projet porté par des pays comme la Grande-Bretagne et l’UE et par les secteurs de l’industrie et de la finance. En effet une telle position serait totalement compatible avec les règles de l’OMC. C’est sans aucun doute la position – discrète – du medef et des milieux financiers et industriels qui ont besoin d’un accord de libéralisation.
Il existe enfin une cinquième position, pour l’heure complètement anecdotique mais peut-être inévitable à terme, celle d’une politique agricole mondiale construite autour d’un marché mondial régulé et servant de base à la construction d’une communauté mondiale comme la PAC servit de base à la construction de l’Europe.
L’agriculture est vitale pour la France et pour l’Europe : elle est notre histoire, notre alimentation, notre rapport à la terre et notre lien social au travers des territoires. A l’avenir, elle sera aussi notre énergie et la chimie de demain, à condition de respecter notre environnement. 
